А.П. Смольский, кандидат экономических наук, доцент, судебный эксперт

Муниципальное банкротство: законодательное регулирование и правоприменение (мировой опыт)

В ситуации всеобщей экономической нестабильности ухудшаются возможности рассчитываться с кредиторами не только у коммерческих организаций. Проблемы возникают и у государств, а также у отдельных административно-территориальных единиц. Но если проблемы неплатежеспособности бизнеса решаются в том числе с использованием института несостоятельности (банкротства), в отношении государств он неприменим даже теоретически, прежде всего, из-за их суверенности. Меньшая однозначность существует в отношении понимания допустимости и возможности несостоятельности (банкротства) местных самоуправлений. И здесь мировой опыт показывает примеры различных подходов к урегулированию взаимоотношений должников и кредиторов.

В ряде стран существует возможность осуществления процедур несостоятельности (банкротства) в отношении органов местного самоуправления (но не городов, поселков или других административно-территориальных единиц, как зачастую не совсем верно говорят), что принято называть муниципальным банкротством (municipal bankruptcy). Одну из наиболее развитых систем регулирования банкротства имеют США, поэтому неудивительно, что именно из этой страны чаще всего приходят новости о банкротствах муниципалитетов.

Развитие системы регулирования банкротства в США

Система регулирования банкротства в США одна из самых сбалансированных в мире с точки зрения защиты интересов должника и кредиторов. Интересно, что она существует дольше, чем само государство, так как еще до образования Соединенных Штатов в колониях использовалось видоизмененные английские нормы о несостоятельности. Особенности США – федеративное устройство с высокой степенью самостоятельности штатов и местных самоуправлений, множественность юрисдикций и сильная судебная система – обусловили появление уникальной практики разрешения дел о реорганизации и банкротстве, которая во многом ушла дальше в своем развитии по сравнению с европейской системой.

Первые положения, касающиеся регулирования банкротства, появились в сентябре 1787 г., когда Конституционный Конвент США наделил конгресс полномочиями принимать законодательные акты, составляющие единую национальную правовую базу для разрешения споров кредиторов с должниками. Это было сделано для того, чтобы уйти от английской практики, где при определенных обстоятельствах за объявление несостоятельности предусматривалась смертная казнь.

Раздел 8 ст. I Конституции США предоставляет конгрессу исключительное право на принятие федеральных законов, составляющих единое законодательство по вопросам восстановления экономического положения должников, судебного урегулирования долгов и ликвидации имущества на территории страны.

В ранние периоды истории США федеральные законы о банкротстве принимались как реакция на плохие экономические условия. Первый закон о банкротстве (Bankruptcy Act) был принят в 1800 г. в ответ на спекуляции земельными участками и затем отменен в 1803 г. Аналогичным образом в 1841 г., как реакция на панику 1837 г., был принят второй закон о банкротстве (отменен в 1843 г.). Экономические потрясения Гражданской войны вынудили конгресс принять еще один закон о банкротстве в 1867 г. (отменен в 1878 г.). Все они предоставляли некоторые возможности для погашения просроченной задолженности, а закон 1867 г. впервые предоставил их корпорациям. До 20 в. правила и практики по вопросам банкротства носили преимущественно прокредиторский характер и достаточно жестко относились к банкротам. Упор был сделан на возврат инвестиций кредиторов, и практически все банкротства в то время были вынужденными. Практика недобровольных банкротств в США по-прежнему существует, но в настоящее время большинство заявлений о банкротстве все-таки подается самими должниками.

Современное законодательство о банкротстве и практика правоприменения в США акцентируют внимание на реабилитации (реорганизации) должников, находящихся в бедственном финансовом положении. Закон о банкротстве 1898 г. впервые обеспечил компаниям получение защиты от кредиторов. Экономический кризис 1929 г. и последовавшая за ним Великая депрессия привели к изменению законодательства о банкротстве в 1933 г. и 1934 г. В 1934 г. Верховный Суд США постановил, что основная цель законов о банкротстве – предложить должникам «новый старт» (fresh start), чтобы избавиться от финансового бремени. Эти изменения завершились принятием закона Чандлера (Chandler Act) 1938 г., которым были введены новые существенные возможности по реорганизации бизнеса.

После окончания Второй мировой войны, вплоть до 1970-х гг. банкротство не было главной темой в американских новостях, т.к. банкротства относительно крупных компаний происходили не часто.

Законом о реформе законодательства о банкротстве (Bankruptcy Reform Act) 1978 г. (вступил в силу с 1 октября 1979 г.) закон о банкротстве 1898 г. был признан утратившим силу. Закон 1978 г. существенно откорректировал существовавшую практику (была введена новая гл. 11, регулирующая реорганизацию компаний; гл. 13, предоставляющая большие возможности для потребительского банкротства) и создал основу действующего в настоящее время законодательства, которое охватывает все случаи банкротства. В целом, после реформы 1978 г. как юридическим, так и физическим лицам стало проще подавать заявления и проходить через процедуры банкротства. В последующие 15 лет проводились различные корректировки законодательства в части полномочий судов по банкротству, урегулирования налоговых вопросов, прав компаний на прекращение трудовых договоров, урегулирования задолженности семей фермеров и рыбаков и др.

Современное законодательство и практика банкротства в США стали образцом продебиторского подхода, предоставляющего защиту как бизнесу, так и потребителям, причем число пользующихся этой возможностью физических лиц до 2006 г. неуклонно росло (рис. 1).

Рис. 1. Динамика и структура банкротств в США в 1980-2014 гг.

В течение 1980-х и начале 1990-х гг. в США было зафиксировано рекордное количество банкротств всех видов. Многие известные компании (среди них LTV, Eastern Airlines, Texaco, Continental Airlines, Allied Stores, Federated Department Stores, Pan Am, Maxwell Communication) объявили о банкротстве, в первую очередь рассчитывая на реорганизацию. Некоторые из этих крупных случаев усложнялись наличием иностранного элемента (трансграничная несостоятельность). Эти массовых банкротства в сочетании с новыми приемами работы, такими как «готовые» («prepackaged») и «по предварительной договоренности» («pre-arranged») банкротства, возрастающее вовлечение в процесс экспертов и посредников стали вызовом для судебной системы США.

В 1986 г. в качестве дополнительного акта принят федеральный Кодекс о банкротстве (Bankruptcy Code), основными отличиями которого является расширенный круг субъектов несостоятельности. К примеру, под действие кодекса попадают страховые и банковские корпорации, строительные и кредитные учреждения и союзы, на которых закон не распространяется.

Следующие крупные корректировки законодательства произведены с принятием Закона о реформе законодательства о банкротстве (Bankruptcy Reform Act) 1994 г. и Закона о предупреждении злоупотреблений при банкротстве и защите потребителей (Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act, BAPCA) в 2005 г.

В настоящее время процедуры банкротства регулируются на федеральном уровне законом 1978 г. и Кодексом о банкротстве (титул 11 Свода федеральных законов США). В кодексе выделяется пять типов процедур банкротства:

• по Главе 7 (ликвидация юридических лиц и задолженности физических лиц) – процедура, в которой не освобожденные от распродажи активы должника распродаются управляющим, а вырученные средства распределяются между кредиторами в соответствии с очередностью, установленной законом; освобождение от долгов можно получить не чаще чем 1 раз в 8 лет;
• по Главе 9 (реструктуризация муниципальной задолженности) – процедура, предусматривающая реструктуризацию задолженности муниципалитетами и некоторыми другими образованиями;
• по Главе 11 (реорганизация) – процедура, используемая, в основном, компаниями, в которой должник обычно продолжает владеть своим имуществом и вести хозяйственную деятельность, но обязан представить кредиторам на рассмотрение план реорганизации, который утверждается судом;
• по Главе 12 (реструктуризация задолженности семейных ферм и семейных рыболовных хозяйств с устойчивым годовым доходом) – упрощенная процедура реорганизации, в которой должник сохраняет свое имущество и расплачивается с кредиторами из доходов будущих периодов;
• по Главе 13 (реструктуризация задолженности физических лиц с устойчивым доходом) – процедура, в которой должник может сохранить свое имущество, но обязан регулярно производить выплаты кредиторам (через и под контролем управляющего) в соответствии с утвержденным судом планом погашения задолженности. Для того, чтобы получить право на такую процедуру, должник должен обладать регулярным годовым доходом, и размер его долга не должен превышать установленного предела;

Глава 15 (трансграничное банкротство) обеспечивает дебиторов, кредиторов и других заинтересованных лиц, которые вовлечены в процедуры банкротства, осложненные иностранным элементом, механизмом защиты их прав. Одна из основных целей – поощрение сотрудничества и коммуникаций между судами США и заинтересованными сторонами с иностранными судами и участниками процедур банкротства в случаях трансграничной несостоятельности.

Основную массу «клиентов» системы банкротства в США составляют физические лица, регулирующие с ее помощью свои взаимоотношения с кредиторами по «потребительской» задолженности, не связанной с ведением предпринимательской деятельности. Однако продолжниковский характер системы банкротства в США связан прежде всего с защитой бизнеса с целью сохранения рабочих мест и социально-экономической стабильности. Масштабы бизнеса и стоимость активов многих американских должников огромны, поэтому считается, что для общества дешевле будет обходиться предоставление защиты от кредиторов и возможности реорганизации таких «монстров», как представленные в табл. 1.

 Таблица 1. Крупнейшие банкротства публичных компаний в США в 1980-2014 гг.

Источник: составлено автором по данным [3; 4; 5; 6].

Но банкротятся не только бизнесы и физические лица. Когда-то одной из наиболее «темных» глав Кодекса о банкротстве считалась глава 9, в соответствии с которой местные самоуправления и некоторые другие образования могут быть допущены к подаче заявления о банкротстве, чтобы урегулировать таким способом свои отношения с кредиторами. Однако в последнее время эта процедура используется все чаще и рассматривается в качестве последнего средства разрешения муниципальных финансовых проблем в эпоху уменьшения налоговых доходов и недофинансирования пенсий.

Особенности муниципального банкротства в США

 Целью гл. 9 Кодекса о банкротстве является предоставление защиты от кредиторов муниципалитетам, имеющим финансовые проблемы, пока последние разрабатывают и согласовывают план урегулирования своей задолженности. Термин «муниципалитет» определяется как элемент политической структуры штата или институция, обязательства которой гарантируются правительством штата. Это определение является достаточно широким, чтобы охватывать города, административные округа, поселки, школьные округа и специализированные округа, образованные для более эффективного предоставления услуг населению. В эту категорию включаются также и коммерческие организации, участвующие в предоставлении каких-либо общественных услуг населению за плату, а не финансируемые за счет налогов (управляющие мостами, шоссе и газоснабжением).

Специальный порядок взаимодействия всех заинтересованных сторон при проблемах с исполнением обязательств муниципалитетами появился в США значительно позже аналогичных процедур для физических лиц и компаний. Причиной его создания стала массовая неплатежеспособность американских муниципалитетов в период Великой депрессии, когда было зафиксировано около 5 тыс. случаев невыполнения муниципалитетами обязательств.

Впервые специальная процедура банкротства муниципалитетов была установлена в 1934 г., когда на фоне резкого падения налоговых доходов местные власти стремились продолжать обеспечивать населению необходимые социальные и коммунальные услуги. Ранее, ввиду отсутствия возможности банкротства, основным средством воздействия кредиторов на неплатежеспособных муниципальных должников было вынесение судебного решения об обязательном увеличении местных налогов. Однако введение дополнительного налогообложения часто приводило лишь к сокращению бюджетных доходов из-за отказа налогоплательщиков от уплаты налогов в местный бюджет, а муниципалитет и его кредиторы оказывались в тупике.

Тем же результатом заканчивались, как правило, попытки реструктуризации просроченной задолженности посредством переговоров между муниципалитетом и кредиторами. В этом случае причиной была невозможность обеспечить согласие абсолютно всех кредиторов, так как некоторые из них, несмотря на очевидную неплатежеспособность муниципалитета, настаивали на полном и своевременном исполнении обязательств за счет ущемления прав других кредиторов.

Принятие в 1937 г. федерального закона о банкротстве муниципальных органов (Municipal Bankruptcy Act) позволило устранить многие проблемы. Поскольку, в отличие от физических лиц и компаний, муниципалитет не может полностью прекратить деятельность и продать все имущество, чтобы удовлетворить претензии кредиторов, основная задача состоит в том, чтобы обеспечить защиту неплатежеспособных самоуправлений, позволяя им реструктуризировать долги таким образом, чтобы дать им возможность продолжить оказывать населению необходимые коммунальные и социальные услуги.

Со времени введения процедуры муниципального банкротства в 1937 г. по 2014 г. было подано 685 заявлений, в большинстве случаев от школьных округов и управляющих коммунальных компаний. Как показывают данные табл. 2, количество муниципальных банкротств несравнимо мало в сравнении с банкротствами других типов.

Таблица 2. Количество и структура банкротств в США в 2000-2014 гг.

Источник: составлено автором по данным [1].

 Тем не менее, такие случаи есть, и законодательство о банкротстве предусматривает осуществление процедур, в рамках которых муниципалитеты могут реструктурировать свою задолженность. При этом их текущая деятельность не подвергается ограничениям, характерным для устанавливаемых при банкротстве бизнесов и потребителей, в том числе в вопросах планирования и осуществления бюджетных расходов, налогообложения, заимствований, эмиссии муниципальных ценных бумаг и операций с муниципальным имуществом. В сохранении даже у неплатежеспособных муниципалитетов свободы экономической деятельности состоит главное различие между муниципальным и частным банкротством, которое, как считают критики существующей системы, способствует финансовой безответственности местных властей. Важными отличиями банкротства муниципалитетов от банкротства юридических и физических лиц является и то, что ликвидация муниципалитетов не предусмотрена, и кредиторы не имеют права начать процедуру банкротства по собственной инициативе.

Имеется ряд условий, которые должны быть соблюдены, чтобы муниципалитет имел право подать заявление о банкротстве:

• необходимо получить официальное разрешение от правительства штата на прохождение этой процедуры;
• он должен соответствовать критерию неплатежеспособности;
• необходимо иметь план урегулирования задолженности;
• муниципалитет должен получить согласие большинства кредиторов каждого класса на реализацию плана.

В Кодексе о банкротстве дается два определения неплатежеспособности:

1) муниципалитет вообще не оплачивает свои долги;

2) муниципалитет неспособен оплатить свои долги в будущем.

К основным признакам неплатежеспособности муниципалитетов в США относится неспособность:

• выплачивать заработную плату работникам организаций, финансируемых из местного бюджета;
• производить отчисления в пенсионный фонд;
• осуществлять расчеты по договорам и контрактам;
• погашать выпущенные муниципалитетом долговые обязательства в части  как выплаты процентов, так и возврата основной суммы долга.

Суд по делам о банкротстве должен утвердить план урегулирования долговых обязательств, который муниципалитет представляет или одновременно с подачей заявления, или позже, в установленные судом сроки (право представления такого плана кредиторами или третьей стороной не предусмотрено). План должен соответствовать следующим основным требованиям:

• сведения о подлежащих уплате суммах должны быть открытыми и признаны разумными;
• действия должника не должны противоречить законодательству;
• должны быть обозначены конкретные даты получения каждым предъявившим требование кредитором части причитающихся ему сумм (в объемах, в которых план позволяет это сделать) за исключением случаев, когда кредитор согласен на иной способ урегулирования;
• план должен быть согласован с представительным органом самоуправления на территории данного муниципалитета;
• план должен быть реальным для исполнения и наилучшим образом отражать интересы всех кредиторов.

Суд по делам о банкротстве практически не имеет полномочий по управлению муниципалитетом-должником: текущая деятельность последнего не является предметом, требующим согласования или разрешения со стороны суда; суд не уполномочен ни назначить доверительного управляющего, ни начать ликвидационную процедуру, ни запретить осуществлять заимствования, ни вмешиваться в операции с муниципальным имуществом и поступлениями в бюджет, ни заменить выборных лиц местного самоуправления. Функции суда ограничиваются преимущественно принятием заявления и возбуждением процедуры банкротства, подтверждением плана урегулирования долговых обязательств и контролем выполнения плана.

 Практика муниципальных банкротств в США

Несмотря на относительно небольшое число муниципальных банкротств, некоторые из них вызывают серьезный общественный резонанс, что обычно связано с численностью проживающих на данной территории людей, суммой задолженности или фактами недобросовестного управления. В табл. 3 показаны местные самоуправления США, проходившие через процедуру банкротства в 2000-2012 гг.

Таблица 3. Банкротство местных самоуправлений в США в 2000-2012 гг.

Источник: [7].

 Чаще всего это мелкие населенные пункты с незначительной численностью населения. Однако встречаются и исключения, когда банкротятся самоуправления городов и округов с численностью проживающего в них населения в несколько сотен тысяч человек.

Одним из самых нашумевших и значительных в XX в. стало банкротство округа Оранж (Orange County) в Калифорнии в 1994 г., которое было вызвано действиями казначея муниципалитета Р. Цитрона, занимавшего свой пост с 1970 г. В результате использования при размещении муниципальных финансовых средств рискованных операций (получение кредитов под залог имеющихся активов и последующее инвестирование в расчете на то, что ставка заимствования окажется ниже, чем доход от инвестирования), а также операций с производными ценными бумагами, округ получил убытки около 1,7 млрд долл. Последовавшая за подачей заявления о банкротстве отставка высших чиновников муниципалитета и принятие экстренных мер не могли решить финансовых проблем, хотя и способствовали прекращению роста убытков. При разработке программы по нормализации финансового положения муниципалитета предлагалось увеличение налога с продаж, продажа инвестиций, приватизация муниципального имущества, увольнение части муниципальных служащих, сокращение бюджетных расходов, перевод части прибыли муниципальных агентств в бюджетный фонд муниципалитета. Примечательно, что на референдуме по вопросу об увеличении налога с продаж на 0,5 % на территории муниципалитета на срок 10 лет, что позволило бы получать дополнительно 140 млн долл. в год, которых было бы достаточно для покрытия обязательств муниципалитета, население проголосовало против подобной меры 61 % голосов.

Крупнейшим за всю историю США (до Детройта) было банкротство муниципалитета г. Стоктон (City of Stockton) в Калифорнии с населением 292 тыс. чел., задолженность и активы которого оценивается в сумму около 1 млрд долл., а дефицит городского бюджета составлял около 26 млн долл. Финансовое положение Стоктона начало ухудшаться в 2008 г., в период кризиса. В связи с сокращениями и безработицей каждый двухсотый домовладелец стал испытывать трудности при оплате закладных. Это повлекло за собой рост числа бездомных и самоубийств. Еще одна из версий причин банкротства – желание составить конкуренцию соседнему Сан-Франциско: желая привлечь богатых граждан США на свою территорию, мэрия города якобы отстегивала крупные суммы на строительство роскошных высотных гостиниц, пристани и набережной. Конечная цель достигнута не была, зато бюджет истощился до крайности. Основными кредиторами муниципалитета стали держатели облигаций и муниципальные служащие. Планом урегулирования долгов предусматривалось сокращение отплаты труда бюджетников и льгот пенсионерам.

Еще более крупным муниципалитетом-банкротом был округ Джефферсон (County of Jefferson) в штате Алабама с население 658 тыс. чел, который задолжал своим кредиторам свыше 4 млрд долл.

Один из последних примеров – крупнейший город штата Мичиган Детройт, который в первой половине XX в. процветал и был столицей американского автомобилестроения. К настоящему времени число жителей сократилось с 2 млн до 700 тысяч, причем треть из них живет за чертой бедности. Одна из причин такого развития событий – слишком сильная зависимость от автомобильной промышленности. Когда в 1980-х гг. японские компании начали захватывать американский автомобильный рынок, местные корпорации оказались недостаточно гибкими, чтобы противостоять зарубежным конкурентам, и ими было утрачено около 25 % доли рынка в США. В автомобилестроении США начался процесс децентрализации производства, предприятия начали выводиться из Детройта, что повлекло за собой и отток рабочей силы.

Ситуация в Детройте обострялась социальными проблемами, связанными с Великой миграцией – массовым переселением афроамериканцев из южных штатов на север США (1920-е – 1970-е гг.). Среди них из-за бедности и безработицы процветала преступность, поэтому Детройт приобрел дурную славу одного из самых опасных городов страны. В 1967 г. в нем произошли одни из самых жестоких в истории США беспорядков, которые продолжались 5 дней и вошли в историю как Волнения на 12-й улице. В город пришлось ввести Национальную гвардию и танки, погибли 43 человека, 467 были ранены, 7200 – арестованы, разрушено более 2 тыс. зданий. «Белые» предпочли переселение в пригороды, стоимость недвижимости начала стремительно падать, а из-за отъезда наиболее платежеспособных людей в Детройте начались финансовые проблемы.

Возникла цепная реакция: экономический спад вызывал сокращение рабочих мест и снижение поступлений в бюджет, это приводило к невозможности поддержания в должном порядке городской инфраструктуры, что вело к увеличению оттока людей. В итоге численность населения Детройта сократилась почти в 3 раза, причем доля «белой» неиспаноязычной его части снизилась в 11 раз, с 80 % в 1950-е гг. до 7 % в настоящее время. Уровень безработицы в городе составляет около 18 % против 8 % по стране в целом, за чертой бедности находится около 41 % населения (15 % по стране в целом). В 2013 г. сумма долга города превысила 18 млрд долл. США, а ежегодный дефицит бюджета составил более 380 млн долл. США [9; 10].

На практике использование процедуры банкротства при незначительных финансовых трудностях невыгодно муниципалитетам, так как это негативно влияет на их имидж и отрицательно сказывается на кредитном рейтинге. В подобных ситуациях органы власти штатов и правительство, как правило, идут на предоставление финансовой помощи муниципалитетам, позволяя им стабилизировать свои финансы. К примеру, серьезные финансовые проблемы периодически возникали у таких крупнейших городов, как Нью-Йорк и Лос-Анджелес, но власти не рискнули в этих случаях пойти по пути банкротства.

Поэтому было бы ошибкой полагать, что процедура муниципального банкротства является лишь удобным инструментом в руках местных властей, помогающая им перекладывать убытки на кредиторов и уходить от ответственности. Большинство чиновников все же считают, что краткосрочная помощь, предлагаемая процедурой банкротства, не является компенсацией за потерю доверия кредиторов, сложности в отношениях с работниками, труд которых оплачивается из бюджета, и политических проблем. Кроме больших издержек, которые сопровождают процедуру банкротства, неизбежное ухудшение кредитного рейтинга муниципалитета на длительный срок затруднит доступ на рынок капитала и кредитование в банках, и поэтому уменьшит количество муниципальных проектов, создающих новые рабочие места и обеспечивающих улучшение местной инфраструктуры. А финансовые неудачи усиливают позиции политической оппозиции, что может привести к потере должностными лицами контроля над муниципалитетом.

Таким образом, принятая в США процедура муниципального банкротства способствует ликвидации локальной финансовой проблемы конкретного муниципалитета и восстановлению его способности самостоятельно решать свои задачи, направлена на имущественную защиту интересов неплатежеспособного муниципалитета, не затрагивает вопросов муниципального управления, не меняет институционального устройства местного самоуправления и подкрепляется дисциплинирующим воздействием развитых финансовых рынков. Но риск возникновения ряда экономических и политических проблем при банкротстве муниципалитетов приводит к тому, что во многих случаях ситуацию пытаются урегулировать иными способами: договариваясь с кредиторами и профсоюзами, привлекая финансовую помощь от штата и федеральных властей, получая специальные займы и т.п.

Урегулирование задолженности местных самоуправлений в других странах

В большинстве стран муниципальный долг рассматривается как часть общего государственного долга даже в тех ситуациях, когда государство не гарантирует долги своих субъектов и поэтому муниципальная неплатежеспособность, вызванная пропущенными долговыми выплатами или чрезмерными расходами, не является существенной проблемой. Часто местные администрации достаточно жестко контролируются региональными властями – муниципальные заимствования строго регулируются, чрезмерные долги не допускается, а масштабные проекты, финансируемые международными кредиторами, требуют гарантий государства. Другой вариант заключается в наличии механизмов вмешательства, которые приводятся в действие исполнительной властью (министерством либо органом исполнительной власти, находящимся на один уровень выше, чем уровень соответствующего муниципального образования) – создается чрезвычайный бюджет и восстанавливается финансовое равновесие.

Встречается проблема операционного дефицита, который из года в год возникает на местном уровне, при том, что центральное правительство каждый год предоставляет субсидии на покрытие этого дефицита без предварительных условий. Постоянный операционный дефицит и неоплаченные счета являются симптомами отсутствия финансового равновесия как в распределении доходов, так и в распределении полномочий. Во всех странах, сталкивающихся с проблемой операционного дефицита на местном уровне, центральное правительство предпринимает различные действия, в зависимости от того, вызван ли этот дефицит чрезмерными заимствованиями или же это просто неспособность финансировать текущие операции. Финансовая помощь государства местным властям всегда связана с дилеммой: с одной стороны, каждому местному самоуправлению выгодно, чтобы получаемая им помощь была как можно больше. С другой стороны, для местной власти в целом слишком большая государственная помощь означает подрыв местной независимости. С точки зрения вышестоящего уровня управления проблема состоит в том, чтобы различить реальный недостаток финансовых ресурсов от случаев возникновения долга в результате необоснованно принятых решений органами местного самоуправления. В обоих случаях государство и местные самоуправления должны нести ответственность за те ресурсы и решения, которые они в действительности контролируют.

При решении проблем бюджетного дефицита и чрезмерной задолженности на местном уровне может быть использован целый ряд условий предоставления финансовой помощи. К примеру, в Бельгии, одним из регионов создан фонд для предоставления кредитов муниципалитетам, неспособным ликвидировать дефицит бюджета. Эти кредиты предоставлялись только после утверждения плана оздоровления, а для наблюдения за работой местных властей направлялся региональный инспектор. В Болгарии субсидии на покрытие дефицита предоставляются при условии существенной реструктуризации услуг, предоставляемых на местном уровне, приватизации и увеличения местных налогов и сборов. Во Франции существует строгая система предоставления субсидии на покрытие дефицита – они предоставляются только в случае, если какие-либо обязательные к выполнению местной властью действия не финансируются или недофинансируются, либо в ситуациях, возникших не по вине местных органов власти. В каждой федеральной земле Германии дефицит бюджетов местных самоуправлений допускается лишь в исключительных случаях, а субсидии, предоставляемые федеральными землями, должны быть возвращены в течение 2 лет. Большинство стран Европы разрешают заимствования на местном уровне для осуществления инвестиций, но требуют, чтобы кредиты на поддержание ликвидности были возвращены в течение 1 года.  

В большинстве стран банкротство местных самоуправлений законодательно не предусмотрено. В Швейцарии, Великобритании и некоторых землях Германии существуют процедуры, функционально эквивалентные банкротству (для наблюдения за реорганизацией и планом погашения долга могут быть назначены управляющие или попечители, но не предоставляется защита от всех кредиторов), но не признаваемые таковым.

Одна из немногих стран, где разработан закон об урегулировании муниципального долга (банкротстве), который исполняется через судебную систему – Венгрия. Согласно венгерским нормам, вмешательство вышестоящего государственного органа (а не независимых судебных органов) нарушает принципы самоуправления и решения хозяйственных проблем на местном уровне. В отличие от западноевропейских моделей, венгерский закон об урегулировании долга работает в контексте законов, регулирующих экономические и бюджетные функции местных органов самоуправления. Создание закона преследовало цели обеспечения предоставления основных услуг общественного характера; защиты должников, кредиторов и государственного бюджета; дать четкое представление о том, что произойдет в случае возникновения ситуации несостоятельности местного самоуправления. Вместо жесткого регулирования, применяемого в Европе, в Венгрии решили, что и кредиторы, и заемщики должны нести ответственность за свои решения, а правительство обязано создать механизм, обеспечивающий исполнение обязательных функций местной власти. Если муниципальное образование не платит кредитору, поставщику или иной стороне по подтвержденному обязательству, представленному в виде счета или постановления суда об оплате, в течение 60 дней после наступления срока платежа, мэр обязан уведомить об этом городской совет и подать ходатайство в суд в течение 8 дней.  Кредитор также может обратиться с ходатайством в суд, если муниципальное образование не выполняет свои обязательства, то есть не платит по своим обязательствам в течение 60 дней после наступления срока платежа. Суд по собственному усмотрению может отклонить ходатайство о начале процесса урегулирования долга, если он установит, что обязательства вполне могут быть выполнены с использованием существующих активов и денежных потоков. К мэру, как к частному лицу, могут быть применены финансовые санкции, если процесс урегулирования долга не будет начат вовремя в результате задержек по его вине. Суд назначает управляющего конкурсной массой, и местному самоуправлению дается 8 дней с момента начала процедуры на формирование кризисного комитета. После этого муниципалитет в течение 30 дней обязан подготовить чрезвычайный бюджет, предусматривающий выполнение лишь обязательных функций, разрешенных законом в случае финансового кризиса. Местные самоуправления могут передать выполнение этих функций соседним самоуправлениям, частным фирмам, некоммерческим организациям или ассоциациям местных самоуправлений.

 Заключение

 Если в стране вышестоящие органы власти не уполномочены напрямую регулировать долговые обязательства административно-территориальных единиц, то все участники рынка, включая местные самоуправления и их кредиторов, должны располагать четким набором процедур для урегулирования случаев дефолта. Возможны два варианта процедуры урегулирования долгов: 1) через систему контроля предельного уровня долговых обязательств вышестоящим уровнем управления; 2) на основе судебной процедуры банкротства. Но во всех случаях урегулирование долгов местных самоуправлений в сочетании с профилактической реструктуризацией, сокращением необоснованных бюджетных расходов и вспомогательным государственным финансированием должны способствовать прекращению практики безответственных решений в бюджетной сфере на местном уровне.

Муниципальные банкротства используются как один из вариантов урегулирования задолженности административно-территориальных единиц, принятый в некоторых (немногих) странах, как правило, имеющих федеративное устройство и (или) предоставляющих высокую степень самостоятельности местным самоуправлениям, обратной стороной которой является такой же высокий уровень ответственности. Те, кто не может совладать с большими полномочиями, должны так или иначе отвечать за последствия своих действий или бездействия.

Список источников

1. Administrative Office of the U.S. Courts / Bankruptcy Statistics [Electronic resource]. – 2015. – Mode of access: http://www.uscourts.gov/Statistics/BankruptcyStatistics.aspx. – Date of access: 25.01.2015.
2. New Generation Research, Inc. / Bankruptcy Filings by Business and Non-Business 1985-2013 [Electronic resource]. – 2015. – Mode of access: http://www.bankruptcydata.com/Research/Bus_Non-Bus_Web.pdf. – Date of access: 26.01.2015.
3. New Generation Research, Inc. / 20 Largest Public Company Bankruptcy Filings 1980-Present [Electronic resource]. – 2015. – Mode of access: http://www.bankruptcydata.com/Research/Bus_Non-Bus_Web.pdf. – Date of access: 26.01.2015.
4. New Generation Research, Inc. / 20 Largest Public Company Non-Financial Bankruptcy Filings 1980-Present [Electronic resource]. – 2015. – Mode of access: http://www.bankruptcydata.com/Research/Largest_Overall_Non-Financial.pdf. – Date of access: 26.01.2015.
5. New Generation Research, Inc. / 20 Largest Public Company Financial Industry Bankruptcy Filings 1980-Present [Electronic resource]. – 2015. – Mode of access: http://www.bankruptcydata.com/Research/Largest_Financial.pdf. – Date of access: 26.01.2015.
6. Administrative Office of the U.S. Courts / 2014 Bankruptcy Filings [Electronic resource]. – 2015. – Mode of access: http://www.uscourts.gov/Statistics/BankruptcyStatistics/2014-bankruptcy-filings.aspx. – Date of access: 26.01.2015.
7. Jim Stergios [and oth.]. The Cause and Effect of Municipal Insolvency and the Limits of Chapter 9 [Electronic resource] / American Bankruptcy Institute. – 2013. – Mode of access: http://materials.abi.org/material/the-cause-and-effect-of-municipal-insolvency-and-the-limits-of-chapter-9. – Date of access: 14.12.2014.
8. Administrative Office of the U.S. Courts / Municipality Bankruptcy [Electronic resource]. – 2014. – Mode of access: http://www.uscourts.gov/federalcourts/Bankruptcy/BankruptcyBasics/Chapter9.aspx. – Date of access: 23.12.2014.
9. Bomey, N., Snavely, B., Priddle A. Detroit filed for Chapter 9 bankruptcy protection July 18 Electronic resource]. – 2013. – Mode of access: http://www.usatoday.com/story/news/nation/2013/12/03/detroit-bankruptcy-eligibility/3849833/. – Date of access: 26.12.2014.
10. Табах, А. Урок для России: как Детройт дошел до банкротства [Электронный ресурс] / Forbes.ru. – 2013. – Режим доступа: http://www.forbes.ru/mneniya-column/krizis/242463-urok-dlya-rossii-kak-detroit-doshel-do-bankrotstva. – Дата доступа: 22.12.2014.